Hufvudsakliga innehållet af instruktionen är följande: I enlighet med 37 § regeringsformen uppdrages åt rikets råd att under konungens frånvaro föra regeringen sålunda, att justitieärenden samt sådana kammarärenden, som vanligen föredragas på justitiesidan i rådet, likaledes utrikesärenden, så vida de icke äro ministeriela eller angå Pommern, samt krigs- och öfriga kammarärenden må af denna regering handhafvas. Härifrån undantagas alla de mål, som på k. m.. måste bero, hvilka uppräknas i ej mindre än aderton punkter. 89
Vid slutet af hvarje vecka skola till k. m. från kanslipresidenten sändas listor på alla afgjorda mål, med anteckningar om besluten. Alla expeditioner skola skyndsamligen utfärdas enligt det af pluraliteten fattade beslut samt underskrifvas af fyra de äldste rikets råd tillika med kanslipresidenten. 90 Alla mål, som röra underdåniga ansökningar om permission för civila embetsmän eller domare, om nådår, om tillstånd för syskonbarn att gifta sig samt för skilda makar att åter träda i gifte, uppdrager k. m. åt riksmarskalken och riksrådet grefve Gyllenstierna, justitiekanslern grefve Wachtmeister samt kanslipresidenten grefve Creutz att pröfva, kommandes att under dessa utslag sättas k. m:s sigill med öfverskift: »Under vårt sekret». Statens afslutande för nästa år uppdrog k. m. åt justitiekanslern, kanslipresidenten, hofkanslern baron Ramel och statssekreteraren Liljencrantz, med biträde af dertill förordnade ledamöter ur statskontoret. Skulle någon oro inom residenset förspörjas, eger rådet genast derom underrätta hertig Karl, som enligt utfärdad instruktion eger full myndighet, enär det behöfves, med statssekreterarens kontrasignation, bjuda och befalla, intill dess lugnet varder återstäldt, kommandes emellertid rådet att upphöra med sina sessioner. Blifver något upplopp utom residenset, skola rikets råd pröfva, hvilka mått och steg böra vidtagas, och, om militärisk handräckning skulle erfordras, sådant hos hertigen anmäla. Tvänne kreditiv lemnas, det ena åt hertigen, det andra åt rådet. K. m. uppdrager åt justitiekanslern, statssekreteraren för finanserna, underståthållaren baron Axelson samt statssekreteraren för inrikes civil-expeditionen (Schröderheim) att besörja utdelning, utlåning och försäljning af den för k. m:s och kronans räkning införskrifna spanmål. Vid rådets öfverläggningar har justitiekanslern fritt och obehindradt tillträde. Under k. m:s frånvaro utfärdas inga nya förordningar. Rådet öfverlägger på tvänne divisioner.
Man ser en på flerfaldigt sätt delad, inskränkt och komplicerad regering, nämligen: l:o Rådet för vanliga regeringsärenden, men med mångfaldiga undantag, som förbehöllos åt konungen sjelf. 2:o Hertig Karl, såsom öfverbefälhafvare öfver krigsmakten, men med en instruktion, som i flera afseenden var inskränktare än den, konungen för honom under sin förra resa hade utfärdat i samma egenskap. 91 3:o En kommission af rådet, som egde att afgöra i några få mindre betydliga fall de åt konungen förbehållna ärenden och att derom utfärda beslut under »konungens sekret». 4:o En kommission för statsregleringen. 5:o En spanmålskommission.
Ibland alla dessa myndigheter synes likväl ej ännu den, åt hvilken den vidsträcktaste makten under konungens frånvaro blef anförtrodd. Det var en särskild kommission, som kallas än »beredning för försvarsverket», än (i enskilda bref) »krigskomiteen». Hvarken detta dess namn eller ändamål synes likväl till i offentliga handlingar. Der förekommer den endast såsom ett supplement till den förordnade finansiela kommissionen för statens uppgörande; men den blef vida vigtigare, ty den fick sig uppdragen hela den användning och fördelning af statsmedlen, hvarom statssekreteraren för finanserna hittills haft befattning, men som nu honom undandrogs i afseende på allt, som kunde föras under namn af försvarsverkets behof. Sjelfva tillvaron af denna beredning var före konungens afresa obekant. Den bestod af grefve Creutz, generalamiralen Trolle, statssekreteraren von Carlsson och öfverste Toll.
Hvilken vigt, konungen derpå lade, synes deraf, att i hans papper finnas af honom på förhand utfärdade befallningar, om hvilka som skulle efterträda dessa ledamöter, i fall någon af dem under konungens frånvaro med döden afginge. 92 Denna försiktighet hade äfven sträckt sig till Liljencrantz 93, ännu oumbärlig, ehuru han ej var invigd i hemligheterna; hvarför äfven hans verkningskrets inskränktes. En bland dessa af konungen före afresan undertecknade befallningar lyder sålunda: »Jag auktoriserar härmed hr riksrådet och kanslipresidenten grefve Creutz att i rådet anmäla den författningen jag tagit med åtskilliga särskilda ärenden, som varit anförtrodda åt statssekreteraren Liljencrantz' åtgärd, och att riksens råd låta af de riksens herrar, som jag anförtrott mitt sekret, expediera de särskilda expeditioner, som till min viljas utförande fordras. Drottningholms slott d. 24 Sept. 1783.»
Denna anmälan skedde efter konungens afresa. 94 Statssekreteraren von Carlsson skrifver till konungen 95: »Då jag i rådkammaren tillkännagaf den beredning, e. k. m. behagat förordna i afseende på fördelningen af statsmedlen, nytjade jag de mest indifferenta termer, och tycktes som rådet å den saken ej gjorde synnerlig reflexion, utan blef min anmälan endast upptagen i protokollet.» Allt vitnar, att denna regering var hemlig.
Det följande är ett utdrag af ett senare bref från statssekreteraren von Carlsson till konungen 96: »Den anledning, jag i början hade att frukta en för uppenbar befallande håg hos T. (Toll), försvann genast. 97 Man lär bäst känna sig sjelf, när egen kunskap tryter och man måste taga andras råd. Generalamiralen har varit honom och oss ett godt stöd, och jag kan äfven i underdånighet försäkra, att T. i sina föredrag och utlåtelser nu är både försigtig, beskedlig och flink. Af de 105 cirkulärbref, jag har i min vård angående vår kommission, har jag icke behöft expediera mer än ett enda till krigskollegium, som ej kunde undvikas. Detta har mycket bidragit att dölja våra rättigheter och företagande, och som T. (Toll) sällan synes i Stockholm, och jag är derifrån så ofta jag kan, så känner ej någon vår kombination med hvarandra och med affärerna.» I samma bref heter det om krigskomiteen: »Ingen § i regeringsformen finner jag ligga i vägen, äfvensom jag från första stunden aldrig kunnat få i mitt hufvud, att de gode herrar och svenske män härom behöfva underrättas; särdeles som e. m. är mästare att sjelf sätta färg på anledningen och början till dansen.» En särskild instruktion hade konungen meddelat grefve Creutz om de mått och steg, som borde vidtagas till förekommande af spanmålsbrist.
